토지공개념(土地共概念)이란 무엇일까?

 

 

문재인 정부는 2018년 3월 21일 헌법개정안을 발표했는데 당시 발표된 조문에서 토지공개념과 관련한 항목은 헌법 제 128조 제 2항으로 "국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다."는 것이다.

이후 2018년 3월 26일 정부가 발의할 당시는 처음 발표와 달리 "국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에만 법률로써 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다."로 교체함

 

토지공개념이란 개인의 소유권 그 자체는 인정하되, 토지의 소유와 처분은 공공의 이익을 위해 적절히 제한할 수 있다는 개념이다. 국가가 토지소유 또는 점유를 확대해 토지를 국공유화 하겠다는 개념과는 다른 것으로, 땅에 관한 한 개인의 재산권도 공공복리 증진을 위해서는 제약을 받을 수 있다는 것이 핵심이다. 현행 헌법에서도 제23조 제3항 제 122조 등에 해석상 토지 공개념이 인정되고 있다.

 

 

 

이에 따라 노태우 대통령 시절, 토지공개념에 입각한 법률이 처음 만들어졌다. 당시 정부는 부동산 투기를 억제하기 위해 토지초과 이득세법, 택지소유상한제, 개발이익 환수제 등 토지공개념 관련 법안을 제정했다. 하지만 국민의 재산권침해라는 벽에 부딪치면서 위헌, 또는 헌법불합치 결정을 받아 폐기되고 현재는 개발이익 환수제만 남아있다.

 

따라서 이번 개헌안에는 "토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다"는 내용이 명시됨으로써 더욱 명확하게 토지 공개념을 규정하고 국가의 재량권을 폭넓게 인정한 것이다. 토지소유권은 개인에 두되 토지에서 발생하는 이익은 공공이 가져갈 수도 있다는 논리로 해석된다.

 

정부가 발의한 헌법개정안에서의 토지공개념의 사전적 의미

-토지가치의 상승이 사회양극화를 초래하는 최대의 원인임을 지적하면서 토지의 배타적 사용권과 처분권을 보장하면서도 토지가치는 공유해야 한다는 것으로 토지에 대해서는 다른 물자보다도 더 강한 공적개입이 필요하다는 인식"

 

 -헌법개정안이 토지공개념을 새롭게 도입하기 이전인 현행 헌법 제 122조에서 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용, 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다." 민법 제 2조 제 2항에서 "권리는 남용하지 못한다."라는 규정 등을 통해 실질적으로 토지의 공개념을 도입 및 적용하고 있다.

 

 

 

 

논란 

-헌법 개정안에서의 토지공개념이 논란이 되었던 것은 일차적으로 발표된 것과 발의된 내용이 다르다는 것이고, 발의에서 추가된 '법률로써'라는 의미의 문제라 할 것. 

처음 정부가 발표한 토지공개념은 정부가 개정안을 발표한 목적과 달리 너무 포괄적으로 규정하여 과도하게 사유재산권을 침해한 것이 아닌가 하는 것이고, 심지어 야권에서는 사회주의 체제로 가자는 명백한 의사표명으로 규정하는 등 사회적 논란이 가중되자 발의에서 '법률로써'라는 의미를 추가하였다 볼 수 있을 여지가 많다.

-개정안이 적용되었을 경우 정부는 과거 헌법재판소에서 위헌, 헌법불합치 결정이 된 택지소유상한제나 토지초과이득제 등을 새롭게 적용할 수 있는 폭을 확보할 수 있다 할 것이다. 따라서 발의안이 적용되는 경우 토지소유자의 수익권은 심대하게 침해받을 수 있다. 하지만 현행법상 토지공개념이 적용되는 사례를 살펴볼 때 실질적으로 토지 공개념은 적용되고 있다고 할 수 있고, 헌법개정안에서와 같이 헌법에 구체적으로 명시하여 사유재산권에 대해 제한을 가해야 하는지는 의문이다. 

 

 

 

토지공개념 도입 찬성논리

-토지와 자연환경은 인간이 만들어 낸 것이 아니기 때문에 공공성, 사회적 구속성이 있음

-토지는 다른 재화나 재산권과 다르게 고정적이고 한정적이기 때문에 국가는 효율적으로 토지를 관리해야 할 의무가 있음

-국민의 자유와 권리는 국가의 안전보장, 질서유지, 공공복리를 이유로 필요한 경우에 한해 제한할 수 있음(과잉금지의 원칙)

-국민의 기본권의 본질적인 내용은 침해할 수 없음(본질내용 침해 금지의 원칙)

 

토지공개념 반대논리

-세상에 '한정되지 않은 것'이 존재하지 않음, '희소성'은 경제행위의 기본 전제임

-토지가 희소하기 때문에 당국에 의해 규제되어야 한다는 것은 논리비약, 중국은 영토가 넓어도 부동산 열풍이 있음

-토지공개념은 사적자치와 사유재산제도의 근본을 해치는 것임

-토지공개념을 도입한다고 해서 경제적 불평등을 해소 시킬 수 없음. 개발이익만 환수한다면 부동산 시장 자체가 위축되고 공급이 줄기 때문에 시세가 상승할 수 있음, 노무현 정부 때 혁신도시 개발은 혁신도시 주변 땅값을 끌여올렸고, 토지보상비가 서울과 수도권 집값을 같이 끌여올린 사례가 있음